Cơ chế giám sát lỏng lẻo

Kinh tế nhà nước hiện nay đóng vai trò rất quan trong trong nền kinh tế Việt Nam, trong đó DNNN là một bộ phận quan trọng hàng đầu trong việc tạo nên thế lực cho kinh tế nhà nước nắm được vai trò chủ đạo trong nền kinh tế. Những ưu đãi của Đảng và Nhà nước đối với kinh tế nhà nước nói chung, hay cho các DNNN nói riêng (tín dụng, quyền sử dụng đất và các quyền sản xuất, kinh doanh) làm cho bộ phận DNNN có tính khác biệt lớn so với kinh tế tư nhân. Tuy nhiên, qua những gì mà chúng ta thấy được từ hoạt động của các Tập đoàn kinh tế nhà nước hiện nay, việc “ưu đãi” bằng cách buông lỏng về cơ chế, coi nhẹ chính sách nhân sự là con đường nhanh nhất để các DNNN đi đến  sụp đỗ.

            Một khi, Nhà nước trao cho các tập đoàn kinh tế Nhà nước một quyền lực không bị giới hạn bởi cơ chế quản lý hoạt động của các tập đoàn này vừa thiếu, vừa không được thực thi hiệu quả, thì những thất thoát, thiệt hại hoặc các vi phạm có tính hệ thống, kéo dài xãy ra chỉ là hệ quả kéo theo mang tính tất yếu.

Trong lĩnh vực quản lý kinh tế, hiện nay pháp luật chưa có sự cụ thể về mặt chế tài đối với loại hành vi thuộc về vấn đề năng lực quản trị, điều hành, việc sử dụng vốn, huy động nguồn vốn. Mặc dù, Chính phủ đã ban hành Nghị định số09/2009/NĐ-CP về quy chế quản lý tài chính của công ty Nhà nước và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp khác (thay thế Nghị định199/2004/NĐ-CP) nhưng Chính phủ - với vai trò chủ sở hữu nguồn vốn nhà nước dường như lại chưa thể giám sát được các DNNN hoạt động theo đúng quy chế ở mức độ nào.

Hiện nay, theo các quy định của pháp luật hiện hành thì cơ chế giám sát việc quản lý vốn nhà nước tại các DNNN có thể được nhìn nhận qua các kênh chủ yếu như sau:

i) Chủ sở hữu nguồn vốn nhà nước giám sát việc quản lý nguồn vốn thông qua đại diện chủ sở hữu công ty nhà nước.

ii) Chủ sở hữu nguồn vốn nhà nước thực hiện việc giám sát dựa trên kế hoạch tài chính, chế độ kế toán, thống kê và kiểm toán.

iii) Chủ sở hữu vốn nhà nước thực hiện việc thanh tra, kiểm tra, giám sát thông qua các cơ quan tài chính có thẩm quyền đối với công tác tài chính của DNNN theo quy định của pháp luật.

Mới nhìn, rõ ràng thấy Chính phủ dường như đã rào trước đón sau đối với nguồn vốn của mình đổ vào các DNNN bằng cách quy định có tính giám sát. Nhưng thực ra trong các kênh giám sát nặng tính hành chính được nêu ở trên không phát huy được vai trò đối với vấn đề giám sát hiệu quả kinh doanh của DNNN.

Theo quy định tại khoản 11,  Điều 2, Quy chế quản lý tài chính của công ty nhà nước và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp khác, thì “đại diện chủ sở hữu công ty nhà nước” là các cơ quan được Chính phủ phân cấp hoặc ủy quyền thực hiện chức năng đại diện chủ sở hữu bao gồm: Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ quản lý ngành, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Hội đồng quản trị Tập đoàn, Tổng công ty, Công ty mẹ.” Tuy nhiên, trên thực tế Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương với vị trí, vai trò và trách nhiệm của mình đối với rất nhiều công việc khó có thể thực hiện hết vai trò người “đại diện chủ sở hữu công ty nhà nước”. Trong nhiều trường hợp, những người được nêu ở trên ủy quyền lại cho những người khác thực hiện nghĩa vụ, quyền hạn thay mình.

Như vậy, bằng một cách thức rất hành chính, cơ chế quản lý trao quyền cho những người giám sát, quản lý nguồn vốn nhà nước nhưng họ lại không có điều kiện sâu sát với hoạt động của các doanh nghiệp. Các bộ phận “trung gian” (cán bộ giúp giúp, người được ủy quyền, … ) dày đặc luôn tạo nên những “khoảng cách” mênh mông giữa Chủ tịch UBND của một tỉnh thành, Bộ Trưởng của một ngành, Thủ tướng của một Chính phủ đối với những cổ máy xay tiền nhà nước. “Khoảng cách” quản lý bị nới rộng, cung cách quản lý lại nặng tính mệnh lệnh hành chính, thủ tục giấy tờ, hội họp, báo cáo, rút kinh nghiệm … dẫn đến tính răn đe, ngăn chặn, giám sát không có.

Cơ chế ấy tạo nên lộ trình dễ dãi cho các loại kế hoạch tài chính, chế độ kế toán, thống kê và kiểm toán được “làm đẹp”, hợp thức hóa, chế tác.

Chơ chế ấy cũng triệt tiêu tính hiệu quả của hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát thông qua các cơ quan tài chính có thẩm quyền đối với công tác tài chính của DNNN. Bởi một khi DNNN trực thuộc Chính phủ, Bộ, hoặc UBND cấp tỉnh bản thân nó đã có những quyền lực thực tế và “quyền lực ngầm” ngang và thậm chí là có sức nặng hơn so với các cơ quan được cử làm nhiệm vụ thanh tra, kiểm tra, giám sát. Dẫn đến một điều dễ hiểu kết quả thanh tra, kiểm tra không phản ánh đúng thực chất việc quản lý nguồn vốn nhà nước trên thực tế. Đồng thời, có những lúc, những nơi cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền thanh, kiểm tra không thể thực hiện được đúng và đầy đủ quyền của mình. Câu chuyện Vinashin được Thủ tướng yêu cầu cơ quan có thẩm quyền và trách nhiệm thanh, kiểm tra từ năm 2007 nhưng mãi đến khi nó sụp đỗ toàn diện vào năm 2010 mới phát hiện ra vấn đề là một hệ quả tất yếu không có gì khó hiểu.

Chế tài yếu

Trong lĩnh vực quản lý kinh tế, hiện nay pháp luật chưa có sự cụ thể về mặt chế tài đối với loại hành vi thuộc về vấn đề năng lực quản trị, điều hành, việc sử dụng vốn, huy động nguồn vốn tuy theo quy định tại Nghị định09/2009/NĐ-CP. Trong trường hợp này, Quy chế quản lý tài chính của công ty Nhà nước đã có, nhưng chế tài đối với loại hành vi liên quan đến quy định quản lý nhà nước về kinh tế lại quá chung chung. Phải xác định cụ thể chế tài đối với từng loại hành vi cụ thể  khi xét thấy sự vi phạm, và vi phạm phải được xử lý, nếu để kéo dài hành vi vi phạm dù đã rõ ràng mà không xử lý thì dẫn đến hậu quả nghiêm trọng là điều khó tránh khỏi.

Chẳng hạn, ông Phạm Thanh Bình được giao giữ quyền lực rất lớn, lại có quyền quyết định đối với nguồn vốn của Nhà nước chứ không phải nguồn vốn của cá nhân ông hay nguồn vốn của các thành viên trong HĐQT của Vinashin, nên dễ dàng đổ tiền một cách vô tiền khoáng hậu vào những dự án mù mờ về mục tiêu, hiệu quả kinh tế. Thiếu sự thanh tra, kiểm tra nghiêm ngặt hoạt động của các tập đoàn kinh tế nhà nước chính là cơ hội màu mỡ để  những người nắm quyền “ảo thuật”, “phù phép” biến của công thành của tư, biến dự án, công trình, kế hoạch kinh tế - xã hội của Nhà nước thành những mục đích của một người hoặc một nhóm người.

Với cá nhân ông Phạm Thanh Bình, chế tài đối với ông sẽ được cơ quan điều tra làm rõ, những hành vi vi phạm của ông Bình nếu được tìm ra đầy đủ, đúng đắn và kịp thời thì ông sẽ bị truy cứu trách nhiệm theo quy định pháp luật hiện hành. Nhưng, thật khó có thể thấy tương xứng giữa hậu quả nghiêm trọng của vụ án đã được khởi tố này với mức cao nhất của kung hình phạt mà ông Bình có thể phải chịu theo Điều 165, Bộ luật hình sự (Tội cố ý làm trái quy định của Nhà nước về quản lý kinh tế gây hậu quả nghiêm trọng) là 20 năm tù, một mức án không có trọng lượng để răn đe. 

Hơn nữa, cho đến nay, trách nhiệm pháp lý đối với những người có trách nhiệm khác vẫn chưa được truy cứu. Không thể có chuyện, với vai trò và trách nhiệm của mình, những người có trách nhiệm đối với hoạt động của Vinashin lại chỉ biết đến số nợ khổng lồ của Tập đoàn này khi đã lâm vào tình trạng không thanh toán được các khoản nợ đến hạn. Theo chúng tôi, với những sai phạm nghiêm trọng, diễn ra một cách công khai, trong thời gian dài như vậy nhưng không được những người có trách nhiệm thanh, kiểm tra, giám sát thì những người này phải chịu trách nhiệm về mặt pháp lý đối với hành vi thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng. Rõ ràng, người có trách nhiệm nhưng không thực hiện hoặc thực hiện không đúng nhiệm vụ được giao trong trường hợp thanh, kiểm tra, phát hiện và xử lý những sai phạm rõ ràng của ông Bình từ năm 2007 đến nay đã gây hậu quả rất nghiêm trọng đối với tình trạng của Vinashin hiện tại cũng như những vấn đề xuang quanh Vina shin và hậu vụ Vinashin.

Như vậy, chúng tôi cho rằng những người có trách nhiệm được Thủ tướng Chính phủ giao việc giám sát, kiểm tra, thanh tra, xử lý những vấn đề liên quan đến Vinashin từ năm 2006 đến nay đã có dấu hiệu phạm tội theo quy định tại Điều 285, BLHS(Tội thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng).

Câu hỏi đặt ra là cơ quan có thẩm quyền có truy cứu những “người” có trách nhiệm khác ông Bình trong vụ Vinashin này hay không? Nếu không không truy cứu trách nhiệm đến nơi đối với những người có sai phạm khác ngoài ông Bình thì công cụ pháp luật của Nhà nước trong trường hợp này vừa yếu, lại vừa thiếu nhận được sự tôn trọng ở khía cạnh pháp luật phải được đặt ở vị trí thượng tôn, được dùng để điều chỉnh các quan hệ xã hội mà Nhà nước qua đó thể hiện quyền lực của mình nhằm mang lại lợi ích chính đáng cho nhân dân lao động.

Điều chỉnh cơ chế và sử dụng con người

Trên thực tế, hiện nay các Công ty nhà nước hoặc phải cổ phần hóa, hoặc phải chuyển sang hoạt động theo loại hình Công ty TNHH một thành viên (thời hạn chuyển đổi trước ngày 01 tháng 07 năm 2010 theo quy định tại Nghị định25/2010/NĐ-CP), do đó cơ cấu, tổ chức và điều hành của các công ty nhà nước phải tuân thủ Luật doanh nghiệp 2005. Sự can thiệp mang tính hành chính đối với các DNNN bị thu hẹp và ngày càng bị triệt tiêu nhằm đáp ứng đòi hỏi thể hiện trong cam kết gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO) cũng như đáp ứng yêu cầu tất yếu của nền kinh tế thị trường mà chúng ta đang nỗ lực hoàn thiện. Từ góc độ này, nhà nước cần rút dần cách thức đầu tư trực tiếp nguồn vốn của mình vào các doanh nghiệp thông qua việc cổ phần hóa, bán, khoán, cho thuê các DNNN. Bên cạnh đó, cơ chế đơn vị chủ quản “đại diện” tạo sự nhập nhằng, chồng chéo vai trò, chức năng quản lý hành chính với nhiệm vụ hoạch định, điều hành sản xuất kinh doanh phải được dẹp bỏ.

Đối với bộ phận DNNN buộc phải duy trì lâu dài, giữ thế chủ đạo hoạt động trong những lĩnh vực có liên quan đến an ninh quốc phòng và lợi ích công cộng, Nhà nước có thế mạnh hơn hẳn các “ông chủ” doanh nghiệp bình thường khác trong việc quản lý nguồn vốn của mình bằng cả cơ chế pháp lý, chính sách chứ không chỉ thông qua điều lệ, nội quy nội bộ doanh nghiệp. Bằng công cụ pháp luật và các chính sách kinh tế, một mặt Nhà nước cần điều chỉnh có hệ thống các cơ chế cũ hạn chế tính hiệu quả trong việc sử dụng vốn nhà nước, đồng thời cần tạo ra các công cụ đồng bộ giám sát hoạt động của DNNN như một “ông chủ” với chức năng kinh doanh.

Theo quy định thì Nhà nước là chủ sở hữu đối với các DNNN (100% vốn), tuy nhiên “nhà nước” lại là một chủ thể chung chung nên vấn đề cốt lõi là sử dụng những con người “đại diện” như thế nào để đảm bảo vốn nhà nước được quản lý, đầu tư hiệu quả. Thế nhưng, việc sử dụng con người đóng vai trò “đại diện” của Nhà nước trong các DNNN hiện nay vấp phải những hạn chế cần phải loại bỏ một cách quyết liệt và có tính thực tế như sau: Những người “đại diện chủ sở hữu” trong các doanh nghiệp hiện nay vẫn mang nặng thói quen quản trị, điều hành doanh nghiệp kiểu hành chính; trình độ chuyên môn của cán bộ quán lý, điều hành doanh nghiệp trong nhiều trường hợp không có thực chất và không có cơ chế kiểm tra, giám sát thẩm định năng lực một cách thường xuyên; việc bầu, bỗ nhiệm các chức danh quan trọng, chủ chốt trong DNNN nặng tính hình thức và theo nhiệm kì khiến tâm lý “tranh thủ” quyền lực lấn át tâm huyết, nỗ lực cống hiến; mối quan hệ chồng chéo giữa chứng năng quản lý nhà nước với trách nhiệm quản lý điều hành doanh nghiệp của những người được cử đại diện phần vốn chủ sở hữu …

Khi phân định được vai trò, chức năng của Nhà nước với vị thế cơ quan công quyền với vai trò, chức năng của Nhà nước trong tư thế ông chủ đầu tư sản xuất kinh doanh một cách rành mạch, tùy từng trường hợp cụ thể Nhà nước làm đúng chức năng của mình thì mới đạt hiệu quả mong muốn. Từ vụ việc điển hình Vinashin vừa qua, chúng ta thấy rõ hơn yêu cầu điều chỉnh cơ chế quản lý nguồn vốn Nhà nước từ chủ thể quan trọng nhất ở đây là Nhà nước, với vai trò chủ sở hữu nguồn vốn là rất quan trọng. Sự điều chỉnh đó phải tập trung vào cơ chế giám sát, việc sử dụng nhân sự quản lý, chế tài pháp luật đủ sức ngăn ngừa sai phạm nhằm bảo vệ tính đúng đắn của quan hệ pháp luật kinh doanh mang tính thị trường, đồng thời đảm bảo lợi ích của người dân thông qua việc sử dụng nguồn vốn từ ngân sách nhà nước một cách hiệu quả.  

LÊ CAO

(Công ty Luật hợp danh FDVN; 193 Nguyễn Tri Phương, TP.Đà Nẵng; Website: www.fdvn.vn ĐT: 05113. 890 568)