CÁC QUY ĐỊNH PHÁP LÝ CỦA LIÊN MINH CHÂU ÂU VỀ NHẬP CƯ

Bức tranh toàn cảnh qui định của Liên minh Châu Âu về vấn đề nhập cư có thể được chia theo 4 mục sau:  các tiêu chí để xác định việc nhập cư là hợp pháp (A) ; qui định giúp các công dân các nước thứ ba hòa nhập vào Liên minh châu Âu (B), các biện pháp chống nạn nhập cư trái phép (C) và việc trao đổi thông tin liên quan đến nhập cư giữa các nước thành viên (D).

Cần ghi nhận rằng các quy định về nhập cư không áp dụng cho Đan Mạch, do nước này đã đạt được một điều khoản bảo lưu đối với Mục IV của Hiệp ước thành lập Cộng đồng châu Âu. Hai nước Ai-len và Anh giữ cho mình quyền quyết định có thông qua hay không chính sách của Cộng đồng châu Âu về nhập cư trong từng trường hợp cụ thể.

A) Tiêu chí xác định nhập cư hợp pháp

Cộng đồng châu Âu đã xác định bốn nguồn ưu tiên để người nước ngoài có thể vào lãnh thổ các nước thành viên của Liên mình châu Âu : 1) đoàn tụ gia đình, 2) học tập và đào tạo chuyên ngành, 3) nghiên cứu và 4) hoạt động kinh tế. Cũng còn phải kế đến nguồn thứ năm đó là nhập cư có tính chất nhân đạo, nhưng chúng tôi không phát triển trong bài viết này bởi đó là một phần của chính sách châu Âu về tỵ nạn.

1) Đoàn tụ gia đình: Chỉ thị số 2003/86/CE ngày 22/9.2003 - phải được chuyển hóa vào luật quốc gia chậm nhất vào ngày 3/10/2005 - cung cấp cho những công dân nước thứ ba có thẻ cư trú với thời hạn trên 1 năm quyền được đưa gia đình của họ sang sinh sống theo thủ tục đoàn tụ gia đình. Tuy vậy, cần ghi nhận là văn bản này quy định rất nhiều trường hợp ngoại lệ như về độ tuổi trẻ em, về các điều kiện cần phải đáp ứng cũng như về các quyền được hưởng, chủ yếu là quyền lao động.

2) Học tập và đào tạo chuyên ngành: Chỉ thị 2004/114/CE ngày 13/12/2004 - phải được chuyển hóa vào luật quốc gia chậm nhất vào ngày 12/01/2007 - điều hòa các thủ tục đến và cư trú của các sinh viên, học sinh phổ thông trung học, các thực tập sinh không hưởng lương và những tình nguyện viên mong muốn vào một nước thành viên của Liên minh châu Âu để học tập, đào tạo chuyên ngành hay làm việc tình nguyện với thời hạn lớn hơn 3 tháng.

3) Nghiên cứu: Chỉ thị 2005/71/CE ngày 12/10/2005 - phải được chuyển hóa vào luật quốc gia chậm nhất ngày 12/10/2007 - xác định các điều kiện nhận công dân các nước thứ ba vào châu Âu với mục đích nghiên cứu khoa học, quy định thủ tục nhanh được áp dụng, trong đó tổ chức nghiên cứu có thẩm quyền của nước thành viên Liên minh châu Âu sẽ đóng vai trò thiết yếu.

4) Hoạt động kinh tế: Đề xuất của Chỉ thị 11/7/2002 liên quan đến việc công dân các nước thứ ba đến và cư trú làm việc hưởng lương hoặc tiến hành hoạt động kinh tế độc lập vẫn còn bị mắc kẹt ở cấp Hội đồng như trước. Do vậy, vào ngày 11/1/2005, Hội đồng đã thông qua "Sách xanh về quan điểm của Cộng đồng châu Âu về vấn đề quản lý nhập cư vì mục đích kinh tế" ; tài liệu này sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho việc thông qua một chương trình hành động trong thời gian tới, trong đó thừa nhận sự gắn kết chặt chẽ hơn của các thủ tục tiếp nhận người nhập cư.

Cần ghi nhận rằng một số đối tượng người nước ngoài có thể được hưởng các quyền không xuất phát từ chính sách nhập cư mà từ quyền tự do đi lại vốn là một trong nhưng quyền cơ bản của thị trường nội địa... Những người được hưởng quyền là cán bộ, nhân viên người nước ngoài của một doanh nghiệp thuộc một nước thành viên của Liên minh châu Âu có hoạt động tại một nước thành viên khác, họ được hưởng quyền lưu trú hạn chế trong thời gian cần thiết để thực hiện công việc của mình (vụ án C-43/93 - Tòa công lý của Cộng đồng châu Âu); hoặc người nước ngoài được hưởng quyền cư trú gắn kèm theo quyền được lao động của họ được các thỏa thuận Cộng đồng châu Âu ký kết với nhiều nước thứ ba thừa nhận, như thỏa thuận về hiệp hội; hay những người nước ngoài là thành viên gia đình của một công dân châu Âu (Chỉ thị số 2004/38/CE ngày 29/4/2004, có hiệu lực vào ngày 30/4/2006).

B) Sự hòa nhập của công dân nước thứ ba

Thành công của một chính sách châu Âu về nhập cư hợp pháp phụ thuộc vào khả năng hòa nhập của nười nước ngoài vào xã hội của nước sở tại. Các biện pháp Cộng đồng châu Âu nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho việc hòa nhập của người nước ngoài là cần thiết để thúc đẩy sự liên kết kinh tế và xã hội vốn là mục đích cơ bản của Cộng đồng, được tuyên bố trong Điều 2 và điểm k, khoản 1, Điều 3) Hiệp ước thành lập Cộng đồng châu Âu.

Biện pháp cơ bản được thông qua ở cấp Liên minh châu Âu để tạo điều kiện thuận lợi cho việc hòa nhập của những người đến từ các nước thứ ba vào xã hội của nước sở tại là Chỉ thị 2003/109/CE ngày 25/11/2003 - phải được chuyển hóa vào luật guốc gia chậm nhất ngày 23/01/2006 - liên quan đến quy chế của các công dân nước thứ ba cư trú dài hạn. Chỉ thị này cấp cho những người đã sống hợp pháp tại Liên minh châu Âu trong thời gian tối thiểu 5 năm sự đối xử ngang bằng với công dân của nước sở tại trong hầu hết các lĩnh vực kinh tế - xã hội.

Hai chỉ thị khác liên quan đến đối xử bình đẳng, cụ thể là Chỉ thị 2000/43/CE ngày 29/06/2000 - phải được chuyển hóa vào luật quốc gia chậm nhất vào ngày 19/7/2003 -, liên quan tới việc thực hiện nguyên tắc đối xử bình đẳng không phân biệt chủng tộc hoặc nguồn gốc dân tộc và Chỉ thị 2000/78/CE ngày 27/11/2000 - phải được chuyển hóa vào luật quốc gia chậm nhất vào ngày 02/12/2005 -, về thành lập khung pháp lý chung về đối xử bình đẳng trong lĩnh vực lao động và tuyển dụng lao động, cũng góp phần tạo điều kiện thuận lợi cho việc hòa nhập của những người nhập cư vào xã của nước sở tại. Bằng việc lập khung pháp lý chống nạn phân biệt đối xử bất hợp pháp, các chỉ thị này góp phần giảm hiện tượng bài trừ người nhập cư khỏi xã hội và thúc đẩy sự tôn trọng quyền con người.

Vào ngày 01/9/2005, Cộng đồng châu Âu đã trình bày một chương trình chung về việc hòa nhập những người đến từ các nước thứ ba vào Liên minh châu Âu (COM(2005) 389), trong đó đề xuất các hành động có thể được tiến hành tại các nước thành viên cũng như ở cấp Liên minh châu Âu trong các lĩnh vực khác nhau mà một chính sách hòa nhập hiệu quả phải được áp dụng, cụ thể đó là khả năng tiếp cận thị trường lao động, giáo dục, các dịch vụ xã hội và y tế, nhà ở, được tham gia hiệp hội và các hoạt động thể thao. Cộng đồng châu Âu cũng tuyên bố dự định soạn thảo một chỉ thị - khung về nhập cư hợp pháp, cũng như các chỉ thị nhằm tăng cường năng lực của Liên minh châu Âu trong việc thu hút các lao động có trình độ cao, những người lao động theo mùa vụ và các thực tập sinh. Để trao đổi những kinh nghiệm thực tiễn tối ưu và hướng tới quan điểm chung về lao động, Cộng đồng châu Âu đã trình bày "Cẩm nang châu Âu về vấn đề hòa nhập", được thông qua ngày 10/11/2005, trong đó nêu những kinh nghiệm thực tế và các chỉ dẫn rút ra từ 25 nước thành viên trong các lĩnh vực sau: khóa học cơ bản cho những người mới nhập cư, tham gia đàm luận về quyền công dân thông qua những cuộc đối thoại liên tôn giáo. Cẩm nang sẽ được tái bản trong năm 2006.

C) Đấu tranh chống nạn nhập cư trái phép

Ngày 28/02/2002, Hội đồng Bộ trưởng của Liên minh châu Âu đã thông qua một kế hoạch tổng thể chống nạn nhập cư lén lút và nạn buôn người trong Liên minh châu Âu. Kế hoạch xác địch nhiều các lĩnh vực cần thiết phải có các biện pháp áp dụng: chính sách về thị thực, trao đổi và phân tích thông tin, chính sách hồi hương và tái nhận người nhập cư, các biện pháp liên quan đến đến quản lý biên giới, Europol và luật hình sự.

Từ lúc đó, ba văn bản đã được thông qua nhằm chống nạn nhập cư trái phép bằng việc áp dụng các chế tài hình sự, Chỉ thị số 2001/51/CE ngày 28/6/2001 - phải được chuyển hóa vào luật quốc gia chậm nhất vào 11/02/2003 -, quy định hình phạt tiền đối với những người chở những công dân của các nước thứ ba vào Liên minh châu Âu trong tình trạng bất hợp pháp. Chỉ thị 2002/90/CE ngày 28/11/2002 - phải được chuyển hóa vào luật quốc gia chậm nhất là ngày 5/12/2004 -, quy định là tội phạm và chỉ thị các nước thành viên phải thông qua các hình phạt thích hợp đối với những người cố tình giúp đỡ người không phải là công dân của một nước thành viên Liên minh châu Âu vào một nước hay quá cảnh qua một nước thành viên của Liên minh châu Âu; những người cố tình giúp đỡ, vì mục đích vụ lợi, một người cư trú trong một nước thành viên của Liên minh châu Âu. Quyết định - khung 2002/946/JAI ngày 28/11/2002 - phải được đưa vào áp dụng trước ngày 5/12/2004 - bổ sung chỉ thị trên bằng việc quy định các chế tài hình sự theo thủ tục liên chính phủ của trục thứ ba của Hiệp ước về Liên minh châu Âu. Quyết định này đã quy định một hình phạt tù mà khung hình phạt cao nhất không dưới 8 năm, nhưng bao gồm nhiều ngoại lệ và yếu tố đặc biệt phải cân nhắc.

Hai văn bản khác đã được thông qua nhằm chống nạn nhập cư lén lút bằng việc khuyến khích các nhận nhân hợp tác và gia tăng kiểm tra những người chuyên chở. Chỉ thị 2004/81/CE ngày 29/4/2004 - phải được chuyển hóa vào luật quốc gia chậm nhất trước ngày 8/8/2006 - cấp thẻ cư trú có thời hạn hạn chế những người được giúp đỡ nhập cư lén lút và cho những nạn nhân của việc buôn người để khuyến khích họ cộng tác với các cơ quan cảnh sát và tư pháp có thẩm quyền. Chỉ thị 2004/82/CE ngày 29/4/2004 - phải được chuyển hóa vào luật quốc gia trước ngày 5/9/2006 – quy định nghĩa vụ của các nhà chuyên chở cung cấp dữ liệu về những người được chuyên chở cho các cơ quan quốc gia có thẩm quyền để cải thiện công tác kiểm tra ở biên giới và chống nạn nhập cư lén lút.

Về chính sách xuất trả người nhập cư ra bên ngoài Liên minh châu Âu, kế hoạch tổng thế năm 2002 nhắc lại rằng chính sách tái nhận và hồi hương là bộ phận không thể tách rời của cuộc đấu tranh chống nạn nhập cư lén lút và là yếu tố cấu thành chủ yếu. Trong khung cảnh này, 11 uỷ nhiệm đàm phán thoả thuận tái nhận người nhập cư với các nước thứ ba đã được trao cho Cộng đồng châu Âu. Hiện nay, 4 thỏa thuận đã được ký kết với Hồng Kông, Ma Cao, Sri Lanka và Albani quy định việc tái nhận các công dân đến các nước này trong tình trạng bất hợp pháp.

Tuy vậy, các văn bản của Cộng đồng châu Âu vẫn còn quy định rất rời rạc về vấn đề này. Vậy nên, Chỉ thị 2000/40/CE ngày 28/5/2001 cho phép một nước thành viên áp dụng một biện pháp hành chính xuất trả người nhập cư ra bên ngoài Liên minh châu Âu của một nước thành viên khác, tuy vậy nước chịu trách nhiệm áp dụng biện pháp vẫn được quyền tự do quyết định có áp dụng biện pháp hay không.

Quyết định 2004/573/CE ngày 29/4/2004, có hiệu lực kể từ ngày 9/8/2004, về tổ chức các chuyến bay chung để xuất trả người nhập cư ra bên ngoài Liên minh châu Âu. Quyết định 97/340/JAI ngày 26/5/1997 quy định về giúp đỡ trao đổi thông tin liên quan đến trợ giúp hồi hương tự nguyện cho công dân của các nước thứ ba. Đề xuất Chỉ thị ngày 01/9/2005 về tiêu chuẩn và thủ tục chung áp dụng cho việc hồi hương các công dân của các nước thứ ba cư trú bất hợp pháp tại  các nước thành viên Liên minh châu Âu (COM(2005) 391) đưa ra hiện đang được đưa ra thảo luận lần đầu tiên tại Nghị viện châu Âu. Đề xuất này nhằm điều hòa các thủ tục trục xuất những người nhập cư bất hợp pháp khỏi liên minh châu Âu và tăng cường quyền của những người bị trục xuất.

D) Trao đổi thông tin

Để thu thập thông tin tin cậy hơn về các dòng nhập cư nhằm đánh giá các biện pháp đã được thông qua và khai thác các lĩnh vực hành động mới, Mạng lưới châu Âu về nhập cư (REM) bao gồm các điểm tiếp xúc tại các nước thành viên đã được thiết lập vào năm 2002. Mạng lưới này nhằm thu thập, phân tích và phân phối các dữ liệu về tỵ nạn và nhập cư. Ngày 28/11/2005, Cộng đồng châu Âu đã xuất bản Sách xanh lá cây về tương lai của Mạng lưới châu Âu về những người nhập cư (REM) (COM(2005) 606) trong đó đưa ra tổng kết và có thể dẫn tới đề xuất thành lập một Cơ quan quan sát châu Âu về Nhập cư, sau khi đã tham khảo ý kiến nhân dân.

Hiện nay có báo cáo năm về nhập cư và hòa nhập ngày 16/4/2004 (COM(2004) 508) và các báo cáo hàng năm về thống kê số liệu liên quan đến nhập cư và tỵ nạn, cũng như một thông báo (COM(2003) 179) nhằm cải thiện chất lượng, sự phù hợp và tính có thể so sánh được của các thống kê này và đảm bảo cho bất kỳ ai cũng có thể truy cập các phân tích và thông tin. Trong khuôn khổ chương trình La Hay, quy định khung châu Âu về thu thập số liệu thống kê liên quan đến nhập cư và tỵ nạn, cũng như đề xuất thành lập hệ thống thông tin chung về nhập cư, sẽ ra đời trong tương lai sắp tới.

Liên quan đến nhập cư bất hợp pháp, một ngân hàng dấu vân tay số hóa (EURODAC) đã được thành lập, cho phép lưu trữ kể từ tháng 01/2003 các dấu vân tay được số hóa của tất cả những người xin tỵ nạn hoặc những người bị bắt khi đang vượt biên trái phép. Trong khuôn khổ của chương trình La Hay, sẽ thông qua một quyết định của Cộng đồng châu Âu về thành lập mạng lưới thông tin được bảo mật, có thể truy cập được trên mạng đối với các cơ quan phụ trách vấn đề nhập cư của các nước thành viên của Liên minh châu Âu (ICONET).